Sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini okarakteriziran je kao najveći izvor korupcije. Kroz javne nabavke milijarde budžetskog novca, koji je usvari novac građana, transferira se u džepove privatnih kompanija kroz netransparentne postupke. Tenderska dokumentacija koju često pripremaju članovi komisija koji nemaju stručno znanje, tehničke specifikacije koje odgovaraju tačno određenim ponuđačima, zloupotrebe u javnim nabavkama ne karakteriziraju se kao krivično djelo, dogovori između ponuđača na štetu drugih, kao i na štetu države samo su neki od problema uočenih tokom postupaka javnih nabavki. S Đenanom Salčinom, direktorom Agencije za javne nabavke BiH razgovarali smo o najčešćim zloupotrebama u postupcima javnih nabavki, predloženim izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama BiH te aktivnostima Agencije za javne nabavke.
BM: Privatni sektor nema povjerenje u sistem javnih nabavki. Koji se problemi najčešće javljaju u postupcima javnih nabavki i primjeni Zakona o javnim nabavkama?
SALČIN: Bosna i Hercegovina je zemlja sa decentraliziranim javnim nabavkama na način da su svi akteri javne nabavke sami odgovorni za ono što kupuju, prodaju i za proces putem kojeg se to sve odvija. Naravno, najveća odgovornost je na javnim, ugovornim organima dok troše državni novac. Često se vlastiti propusti ugovornih organa ili ponuđača u postupcima javnih nabavki u BiH pripisuju lošem zakonskom okviru, a ne vlastitom nepoznavanju propisa i postulata javnih nabavki, neefikasnom obavljanju nabavne funkcije unutar ugovornih organa i greškama koje zbog toga nastaju. Problemi koji se često javljaju su loše pripremljene tenderske dokumentacije, tehničke specifikacije koje pogoduju tačno određenim ponuđačima, cijepanje postupaka javnih nabavki na način da se umjesto jednog većeg postupka provodi više manjih za isti predmet nabavke.
BM: Prema analizama nevladinog sektora, godišnje milijarde budžetskog novca završe u sumnjivim transakcijama kroz netransparentne javne nabavke. Uzimajući u obzir ovaj podatak, kako se onda može govoriti o racionalnom načinu trošenja javnog novca kroz sistem javnih nabavki?
SALČIN: „Lijek” za korupciju u javnim nabavkama je prvenstveno transparentnost, odnosno oči javnosti uperene u cijeli proces nabavke. Tako da, što se tiče zakonske regulative, danas u jednom postupku javne nabavke imamo potpuno transparentan proces od objave planova nabavki na web stranicama, objave obavještenja o nabavci, objave primjene pregovaračkog postupka, objave odluka kome je dodijeljen postupak, objave o realizaciji ugovora i to je sve transparentan proces, koji naravno može biti i još transparentniji. Agencija putem izmjena i dopuna Pravilnika o e-Nabavkama uvodi nove module u sistem javnih nabavki kao što su priprema i dostava ponuda putem e-sistema, automatsko otvaranje ponuda u sistemu e-Nabavke, elektronska evaluacija ponuda, provođenje direktnog sporazuma putem sistema te očekujemo da će prelazak sa papirnatih procedura na elektronske osnažiti povjerenje u sistem javnih nabavki kroz veću ekonomičnost, efikasnost, jednaku konkurenciju među ponuđačima i transparentnost. Elektronske nabavke ne vrše potpunu eliminaciju korupcije, ali joj mogu biti značajna prepreka, što je jedan od naših osnovnih ciljeva.
Također, spomenuli bismo i otvorene podatke (open data) o dodijeljenim ugovorima u postupcima javnih nabavki na Portalu javnih nabavki, koji znatno unapređuju transparenost i integritet u javnim nabavkama. Svaki zainteresirani građanin može i bez registracije pretraživati Portal i doći do podataka koji ga zanimaju. Od toga koliko određeni javni organ troši za postupke nabavke, koje sve vrste postupaka provodi, sa kojim je sve ponuđačima zaključio ugovor i za koje vrijednosti. Mi stalno nadograđujemo sistem, idemo u pravcu sve veće transparentnosti, ali javne nabavke nisu samo na Agenciji jer se svi akteri moraju ponašati odgovorno i odgovorno trošiti novac poreskih obveznika.
BM: S obzirom na to da ugovorni organi imaju veliki problem istraživanja tržišta, što često uzrokuje da su tenderi nerealno procijenjeni (previsoko ili prenisko) pa zbog toga mnoge kompanije odustaju od učešća na tenderima? Da li je i ovo jedan od instrumenata favoriziranja određenih ponuđača?
SALČIN: Sadašnji Zakon ne regulira istraživanje tržišta i to se zaista pokazalo kao veliki problem na terenu i samim time ugovorni organi ne posvećuju dovoljnu pozornost istraživanju tržišta. Istraživanje tržišta je veoma važan korak koji bi trebao prethoditi svakom postupku javne nabavke. Nedostatak istraživanja tržišta dovodi i do znatno većih cijena od procijenjene vrijednosti, neprirodno niskih ponuda te situacija da nijedna ponuda nije dostavljena pa se postupci poništavaju. Uočivši to kroz dosadašnje godine, u izmjene i dopune Zakona predložena je odredba da ugovorni organ ima obavezu istraživanja tržišta, a koja bi znatno riješila pomenuti problem.
BM: U situacijama kada izabrani ponuđač dobije ugovor i utvrdi da ugovorena cijena nije dovoljna, izabrani ponuđač ima poseban interes da snizi vlastite troškove. Najčešći način je smanjenjem kvaliteta robe, usluga ili radova. Koliko ugovorni organi mogu kontrolirati ovakve dobavljače i kako osigurati da se za novac građana dobije najbolja vrijednost?
SALČIN: Odgovor na vaše pitanje leži u upravljanju ugovorom. Upravljanje ugovorom, nakon provedenog postupka javne nabavke, ima za cilj da ugovorne strane ispunjavaju svoje obaveze u skladu sa ugovorom na najbolji način. Sastoji se od niza aktivnosti kao što su vođenje ugovorne dokumentacije, praćenje realizacije ugovora, ispravan prijem roba, usluga i radova. Bilo kakvo odstupanje od ugovorenih uslova iz tenderske dokumentacije pri realizaciji ugovora dovodi u pitanje cjelokupni sistem jer se postavlja pitanje kakvi bi bili rezultati izbora u drugačijim okolnostima, odnosno kakvi bi rezultati bili da su ostali ponuđači znali da se u realizaciji ugovora može odstupati od postavljenih uslova. Pravilnim upravljanjem ostvaruje se svrha javne nabavke, najbolja vrijednost za novac i optimalno korištenje resursa javnih organa. Praćenje realizacije obaveza dobavljača ima za cilj osigurati da se dobavljač pridržava obaveza iz ugovora tokom cijele realizacije ugovora i onda nemamo smanjen kvalitet roba, usluga ili radova. Česte su situacije da se ne prati realizacija ugovora gdje ponuđači ne isporučuju robu definiranu ugovorom nego neku drugu, uglavnom puno jeftiniju. Ako pogledate na web stranici Ureda za reviziju, vidjet ćete da svi nalazi revizije učinka su identični kod svih ugovornih organa tj. nema ili nikakvog ili vrlo malog praćenja realizacije ugovora. Trenutno nema sankcija za takve ponuđače, međutim izmjene i dopune Zakona predviđaju sankcije na način da ukoliko ponuđač ne ispuni ugovor ili uopće ne potpiše ugovor, a pristao je, ide na tzv „crnu listu“. Ponuđači sugeriraju da se tu daje sloboda ugovornim organima da odbace ko im ne odgovara, ali će postojati mehanizam kako se dolazi na „crnu listu“.
BM: Da li Zakon koji je na snazi daje mogućnost izmjene ugovora u gore navedenim slučajevima na način da se aneksima ipak isplaćuje veća cijene od one koja je proglašena najpovoljnijom i na koju je potpisan ugovor kako bi se namirili svi troškovi realizacije i koliko često se u praksi to dešava?
SALČIN: Sadašnji Zakon apsolutno ne poznaje termin Anex ugovora, odnosno uopće nije dozvoljeno Zakonom da se zaključuju na postojeći ugovor bez provedene zakonske procedure. S druge strane, imamo zakonsku mogućnost provođenja pregovaračkog postupka za dodatne isporuke od dobavljača iz osnovnog ugovora, za nove usluge koje predstavljaju ponavljanje sličnih usluga povjerenih dobavljaču kojem je ugovorni organ dodijelio raniji ugovor, za nove radove koji predstavljaju ponavljanje sličnih radova provjerenih dobavljača kojem je ugovorni organ dodijelio raniji ugovor. Dakle, realno dešavaju se zloupotrebe na način da se pregovaračkim postupcima dodjeljuju ugovori tačno izabranim ponuđačima sa kojima je potpisan osnovni ugovor. Trenutačno mi kao Agencija nemamo zakonsko ovlaštenje da djelujemo u takvim situacijama i učinimo nešto. Postoje revizije i tužilaštva koji se trebaju i mogu pozabaviti ovim pitanjima. Također, Nacrtom izmjena i dopuna Zakona o javnim nabavkama predviđena je uspostava inspektorata u oblasti javnih nabavki. Agencija bi time dobila nadležnost da provjerava zakonitost javnih nabavki te ukoliko bi inspektori uočili određene povrede, imali bi ovlaštenje da nalože ugovornim organima otklanjanje nedostataka, ovlaštenje za uručenje naloga za naplatu novčanih kazni, izdavanje prekršajnih naloga za učinjene prekršaje, podnošenje zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka ili podnošenje prijave za počinjeno krivično djelo.
BM: Česte su situacije u kojima se pod izgovorom hitne potrebe poništavaju tenderi, a robe ili usluge se naručuju od kompanije koja je već angažirana, a koja najčešće ima jake političke ili lične veze. Na koji način se u ovim slučajevima može obezbijediti jednak tretman i prilika za učešće drugim kompanijama, posebno malim i srednjim za koje se smatra da imaju limitirane mogućnosti za učešće na tenderima?
SALČIN: Zakonom su propisani uslovi pod kojima se mogu poništavati postupci javne nabavke. Bilo kakve odstupanje, odnosno poništavanje postupaka bez osnova svakako je podloženo pravnim lijekovima, odnosno žalbama od strane drugih ponuđača, ali i kontroli od strane nadležnih organa. Također, Zakonom je utvrđeno da se traže minimalni uslovi za kvalifikaciju ponuđača. Ukoliko u tenderima nisu traženi minimalni uslovi već se išlo na pogodovanje određenim ponuđačima, ponuđači mogu koristiti pravne lijekove, obratiti se Agenciji da se po njihovom zahtjevu obratimo ugovornom organu da ispravi eventualne nepravilnosti, kako je definirno Pravilnikom o praćenju postupaka javnih nabavki.
BM: Od naredne godine u postupcima u kojima je kriterij ekonomski najpovoljnija ponuda bit će obavezno provođenje e-aukcije. Međutim, kompanije koje su učestvovale u e-aukcijama primijetile su također niz neregularnosti. Koliko uopće e-aukcija doprinosi jačanju konkurentnosti i da li postoje posljedice za ponuđače koji učestvuju u e-aukciji isključivo s ciljem snižavanja cijena?
SALČIN: Prema trenutno važećem Pravilniku, od 01. januara 2020. godine ugovorni organi su dužni za sve postupke javne nabavke kod kojih se koristi najniža cijena kao kriterij za dodjelu ugovora provoditi e-aukcije u sistemu e-Nabavke. Agencija za javne nabavke pripremila je nacrt Pravilnika o korištenju informacionog sistema e-Nabavke koji je upućen u proceduru prikupljanja mišljenja te usvajanja od strane Vijeća ministara BiH, a kojim bi se, između ostalog, postojeći Pravilnik o uslovima i načinu korištenja e-aukcije stavio van snage. Novim pravilnikom mijenja se obaveznost korištenja e-aukcije u postupcima javnih nabavki i to na način da nikada neće biti 100 posto obaveza korištenja, nego će procenat definiran za 2019. godinu u iznosu od 80 posto ostati i u godinama koje slijede.
Kada govorimo o e-aukciji i njenom korištenju u postupcima javnih nabavki želimo istaknuti činjenicu da ona ima niz svojih prednosti, kako za ugovorne organe tako i za ponuđače. Kada govorimo o konkretnim podacima u smislu benefita korištenja e-aukcije onda možemo navesti one koji se recimo odnose na 2018. godinu. Ukupan broj e-aukcija zakazanih u sistemu e-Nabavke u 2018. godini bio je 12.436, a održano je 8.677, odnosno 51,1 posto postupaka sa planiranom e-aukcijom. Ukupna razlika u cijeni između inicijalnih i konačnih ponuda, odnosno u najvećem dijelu ostvarene budžetske uštede, prije i nakon e-aukcija u navedenom periodu su 52.228.895,82 KM što predstavlja smanjenje od 6,71 posto u odnosu na inicijalno najpovoljnije dostavljene ponude.
Prateći primjenu e-aukcije u postupcima javnih nabavki od kraja 2016. godine do danas, iznijet ćemo i činjenicu da su uočeni i određeni problemi. Osnovni problem s pozicije ponuđača je eskalacija cjenovnog rata s drugim ponuđačima. Damping nije rijedak slučaj, iako ga mi ne bismo nazvali proizvodom e-aukcije.
S druge strane ugovornim organima se često dešava da prvoplasirani ponuđač nakon e-aukcije odustane od ugovora zbog potencijalnih dogovora sa drugim ponuđačima, a često sa ciljem zloupotrebe. To su situacije gdje trenutno niti jedna odredba važećeg Zakona, kao i podzakonskog akta detaljnije ne sakcioniše navedeno, ali će se kroz izmjenje i dopune Zakona doći do izmjena ovog nedostatka. Postoje slučajevi da ponuđač ponudi cijenu od 0,01 KM te prizna da se radi o neprirodnoj niskoj cijeni ali želi da ima referencu, što je zakonski dozvoljeno. Često se dešava da ponuđači kod e-aukcije s određenim ciljem snižavaju cijenu i na kraju odustanu od zaključenja ugovora što predstavlja veliki problem za ugovorne organe. U tom slučaju ugovorni organ mora ponuditi ugovor drugorangiranom. Jako je veliki broj slučajeva u zadnje vrijeme kod e-aukcije da se odustaje od ugovora. Međutim, tu se ne odustaje samo zbog neisplativosti izvršenja ugovora, nego i zbog dogovora između ponuđača, a sve kako bi izmanipulirali zakon, državu i javna sredstva.
BM: Izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama mijenja se više od 50 članova te postoji bojazan da bi to mogao biti argument vladajućima da se to ne usvaja, već da se ide na izradu novog zakona, što bi značilo dužu proceduru. Koliko je takav scenario realno moguć i da li je možda to jedan od razloga zašto još uvijek izmjene Zakona nisu usvojene i ako su pripremljene već odavno, a sve kako bi ostao na snazi Zakon ovakav kakav jeste, koji pogoduje korupciji, diskriminaciji i sumnjivim transakcijama?
SALČIN: Iskazi koje iznosite nama nisu poznati jer ne spadaju u stručni domen već politički. Nedavno je zatraženo mišljenje Evropske komisije na izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama. Evropska komisija je preko Direkcije za evropske integracije uputila dopis iz Bruxellesa u kojem navode da pozdravljaju trud koji BiH ulaže u smislu usklađenosti direktiva o javnim nabavkama iz 2014. godine sa Nacrtom izmjena i dopunam Zakona. Također, naveli su da posebno žele pozdraviti što BiH pravilno prenosi međuvladine sporazume (član 10. nacrta Zakona). Vezano za odredbe o sukobu interesa, borbi protiv korupcije, inspekcijama i kaznenim sankcijama naveli su da pozdravljaju napore koje su poduzele vlasti u BiH na rješavanju ovih pitanja te predložene odredbe ocijenili kao pozitivne.
Naglašavam da se predloženim izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama mijenja manje od 50 posto postojećeg teksta Zakona. Dakle, Nacrt izmjena i dopuna Zakona prepoznat je od strane Evropske komisije kao antikoruptivan i vjerujem da je radna grupa za izradu Nacrta napravila dobar posao koji će poboljšati sistem javnih nabavki u BiH. Mi smo svoj dio posla napravili, a dalje je na višim instancama da odluče. Čekali smo dugo na mišljenje Ministarstva finansija i Ministarstva pravde, čak osam mjeseci, dobili smo sva mišljenja, Nacrt je spreman da se uputi, međutim trenutno nemamo kome.
BM: Jedan od nedostataka postojećeg zakona je i taj što ne predviđa kazne u slučajevima zloupotreba. Šta propisuje sadašnji zakon, a koje su izmjene predviđene kada je u pitanju ovaj segment?
SALČIN: Nažalost, sadašnjim Zakonom o javnim nabavkama se zloupotreba u javnim nabavkama ne definira kao krivično djelo. Međutim, Nacrtom o izmjenama i dopunama predviđeno je uvođenje krvičnog djela kao rezultat analize dosadašnje sudske prakse. Krivičnim zakonom BiH nije kao posebno krivično djelo propisano djela zloupotrebe u postupcima javnih nabavki, krivični postupci koji se vode zbog zloupotreba u postupcima javnih nabavki činjenično se podvode pod opis krivičnog djela zloupotreba položaja i ovlaštenja u vezi sa postupcima javnih nabavki. Međutim, navedena inkriminacija je sporna iz razloga što nije precizno određena te obuhvata veoma širok dijapazon ponašanja, svojevrsnu “all inclusive” inkriminaciju. Specifičnost u procesuiranju ovih krivičnih djela ogleda se u visokim standardima dokazivanja subjektivnih elemenata krivičnog djela. Efekat uvođenja krivičnog djela je suzbijanje protivpravnog postupanja u postupcima javnih nabavki i sprečavanje zloupotrebe.
BM: Jedna od nadležnosti Agencije za javne nabavke je i uspostava sistema praćenja provedbe postupaka. Šta Agencija konkretno može uraditi kada je u pitanju praćenje provedbe postupka i koje su njene nadležnosti u slučajevima kada uoči nepravilnosti?
SALČIN: Praćenja koja provodi Agencija za javne nabavke bazirana su na otkrivanju i pronalaženju postupanja ugovornih organa suprotno zakonu i podzakonskim aktima, prevashodno u cilju preventivnog i edukativnog djelovanja. U slučaju nepostupanja ugovornog organa po ukazivanju na propust ili kršenje koje je uočeno kroz sistem praćenja, Agencija ima ovlasti podnijeti prekršajnu prijavu. Dakle, Agencija pored praćenja sistema u cilju uočavanja devijacija, kao i stvaranja loše prakse, suprotno principima javnih nabavki, ima mogućnosti i represivnog djelovanja, u slučajevima za koje je nadležna prema članu 116. Zakona. Uvođenjem novog informacionog sistema, kao i novih alata u okviru sistema, napravljen je značajan iskorak u dijelu preveniranja „grešaka“ od strane ugovornih organa, putem uvođenja validacija.
To je posebno došlo do izražaja kod obavještenja o nabavci. Stoga je ovaj izvor praćenja izgubio svrhu, jer je u proteklom izvještajnom periodu bilo vrlo teško pronaći grešku koja predstavlja povredu Zakona ili podzakonskog akta. Tokom 2018. godine, poseban fokus praćenja bio je na planiranju nabavki, kao i odstupanja između planiranog i realiziranog. Agencija je izvršila praćenje 73 institucije BiH, a dopis je poslan prema 36 institucija za očitovanje zašto nisu objavile plan nabavki na svojoj web stranici prema članu 17. Zakona. Sistem e-Nabavke, a e-aukcija kao dio sistema, pokazao je i potvrdio činjenicu da poslovi javnih nabavki još uvijek nisu organizaciono pozicionirani u unutrašnju organizaciju i sistematizaciju poslova ugovornih organa, posebno ugovornih organa sa malim budžetima za nabavke te da se poslovi javnih nabavki obavljaju od strane uposlenih koji nisu educirani i koji poslove nabavki obavljaju kao dodatne uz svoje redovne poslove. U toku 2018. godine pet uposlenih u Agenciji za javne nabavke je kroz praćenja postupaka javnih nabavki, procesuiralo ukupno 225 predmeta praćenja, (uključujući 35 praćenja po zahtjevu NGO).Također, na temelju praćenja postupaka, Agencija podnosi i prekršajne prijave gdje utvrdi nepravilnosti u primjeni Zakona. Edukativni karakter koji ima Agencija, putem ovlaštenih predavača javnih nabavki, je mehanizam za promoviranje pravilnog postupanja i dobre prakse u postupcima javnih nabavki. Ali nakon više od 10 godina, izgradnje sistema, kao i edukativnog i preventivnog karaktera praćenja sistema javnih nabavki, stekli su se uslovi i za realizaciju sankcioniranja postupanja koja nisu u skladu sa Zakonom i podzakonskim aktima.
E-aukcija u nekim slučajevima nema smisla
BM: Zbog čega je Agencija za javne nabavke u nacrtu Pravilnika o korištenju informacionog sistema e-Nabavke predložila ukidanje e-aukcije za sve postupke u kojima je kriterij najniža cijena, a što se trebalo primjenjivati od naredne godine?
SALČIN: Praksa nije dobra, kod nekih nabavki e-aukcija nema smisla. Npr. kod nabavki usluga osiguranja, osiguravajuća društva imaju pravilnikom definirane cijene i onda bi e-aukcijom došli na najniže cijene definirane Pravilnikom ispod kojih ne mogu ići, što znači da bi ugovorni organi dobijali identične ponude, zbog čega ne bi mogli zaključiti ugovor i morali bi poništiti postupak javne nabavke. Dobro bi bilo kada bi ugovorni organi kao kriterij uzimali ekonomski najpovoljniju ponudu, međutim njima je to komplikovanije i idu linijom manjeg otpora i to je pitanje da li je dobio najbolju uslugu za tu cijenu.
