Prema podacima Antikorupcijske mreže BiH ACCOUNT, više od milijardu eura godišnje završi u sumnjivim transakcijama. Izvještaj Transparency Internationala koji rangira zemlje širom svijeta u odnosu na percipirani nivo korupcije u javnom sektoru, pokazuje da se po Indeksu percepcije korupcije (CPI) za 2017. godinu Bosna i Hercegovina nalazi na istom mjestu sa Albanijom, Gvajanom, Šri Lankom i Istočnim Timorom. Transparency International u BiH navodi da je BiH 2017. godine dobila ocjenu 38, na skali od nula do 100, gdje nula predstavlja najviši nivo percipirane korupcije, dok 100 predstavlja najniži nivo korupcije, i nalazi se na 91. mjestu, od ukupno 180 zemalja uključenih u istraživanje. Mnogi, kao najveći izvor korupcije vide javne nabavke. Zakon o javnim nabavkama, koji se u BiH primjenjuje od 2014. godine, ne doprinosi transparentnosti postupaka javnih nabavki, a o potrebi za njegovim izmjenama svjesni su ne samo u nevladinom i privatnom sektoru, nego i u samoj Agenciji za javne nabavke, ali i u međunarodnim institucijama.
Istraživanje koje je 2014. godine proveo Centar za društvena istraživanja Analitika pokazalo je da se privredni sektor u BiH suočava sa brojnim preprekama tokom učešća u postupcima javnih nabavki. Odgovori ispitanika ukazuju na to da se problemi javljaju u svim fazama procesa: tokom izrade tenderske dokumentacije, prikupljanja i ocjenjivanja ponuda te u realizaciji ugovora. Većina ispitanika smatra da je korupcija prisutna u javnim nabavkama, te da je za dobijanje poslova u javnim nabavkama potrebno imati političke i lične veze. Krajem juna ove godine predstavljen je Nacrta zakona o izmjena i dopunama Zakona o javnim nabavkama BiH, koji je izradila Radna grupa Vijeća ministara BiH, te komentari i prijedlozi zainteresiranih ciljnih grupa – poslovne zajednice, revizorskih institucija, nevladinog sektora, pravosudne zajednice i grupacije trenera javnih nabavki, a predložene izmjene upravo imaju za cilj transparentnost javnih nabavki, sprečavanje transfera javnog novca u privatni sektor te sankcioniranje ugovornih organa koji krše Zakon.
Brojni problemi
„Bosna i Hercegovina je zemlja sa decentraliziranim javnim nabavkama na način da su svi akteri javne nabavke sami odgovorni za ono što kupuju, prodaju i za proces putem kojeg se to sve odvija. Naravno, najveća odgovornost je na javnim, ugovornim organima dok troše državni novac. “Slabom tačkom” javnih nabavki mogu se smatrati tenderske dokumentacije koje često pripremaju članovi komisija koji nekad nemaju potrebnu stručnost koja se traži za određeni predmet nabavke, a stručno osoblje je nužno za pripremu kvalitetne tenderske dokumentacije. Ostali problemi odnose se na nepotpune tenderske doukmentacije koje dovode do velikog broja žalbi, „štimanje” tehničkih specifikacija prema određenim ponuđačima, provođenje netransparentnih postupaka bez zakonskog osnova, zaključivanje aneksa postojećih ugovora, nedovoljna transparentnost, nabavka određenih roba, usluga i radova bez stvarne potrebe za njima“, za Business magazine kaže Đenan Salčin, direktor Agencije za javne nabavke.
Salčin je saglasan da je lijek za korupciju u javnim nabavkama transparentnost. Kako kaže, s obzirom na to da se na web stranicama vrše objave planova nabavki, obavještenja o nabavkama i primjeni pregovaračkog postupka, objaljivanje odluka kome je dodijeljen postupak, objave o realizaciji ugovora, može se zaključiti da je to sve transparentan proces, koji naravno može biti i još transparentniji. Po uzoru na evropske zemlje koje su počele s objavama kompletnih ugovora i objavom svih platnih transakcija između ugovornih organa i ponuđača, i Agencija za javne nabavke BiH je u prethodnom periodu preduzela neke korake s ciljem veće transparentnosti.
„Od 4. decembra 2017. godine, Agencija je napravila veliki iskorak po pitanju transparentnosti na način da je pustila u rad otvorene podatke (open data) o dodijeljenim ugovorima u postupcima javnih nabavki na Portalu javnih nabavki, koji znatno unaprjeđuju transparenost i integritet u javnim nabavkama. Od 22. januara 2018. godine, Agencija je također na Portalu omogućila objavu plana nabavki. U ovoj godini planirane su i dodatne aktivnosti na Portalu kao što je unaprjeđenje mobilnih aplikacija, razvijenih primarno za ponuđače, mogućnost pregleda realizacije ugovora, unaprjeđenje pretrage obavještenja, izvještaja za prekinutu e-aukciju, uvođenje notifikacija za ponovno zakazivanje e-aukcija, objava izvještaja o provedenom postupku za postupke direktnog sporazuma i mnoge druge. Ove aktivnosti se puštaju u rad po prioritetima i sve će dodatno pojačavati transparentnost u postupcima javnih nabavki“, objašnjava Salčin.
Međutim, poslovna zajednica u BiH u velikoj mjeri nema povjerenja u sistem javnih nabavki, kao ni u mogućnost da će koruptivne radnje i neodgovorno trošenje javnih sredstava biti sankcionirani. Preovladava mišljenje da su kompanije prisiljene učestvovati u koruptivnim radnjama kako bi opstale na tržištu. S obzirom na to da se mnogo novca transferira iz javnog u privatni sektor te da bi se ovakve aktivnosti spriječile, Saličin ističe da sama Agencija ne može biti zaštitnik ovog sistema, nego je potreban angažman i drugih institucija i zajedničko djelovanje za prevenciju i sprečavanje korupcije.
U okviru programa Jačanje javnih institucija, Agencija za javne nabavke BiH je u saradnji sa Njemačkim društvom za međunarodnu saradnju (GiZ) 2014. godine razvila potpuno novi informacioni sistem za objavu obavještenja u postupcima javnih nabavki i dostavu izvještaja o provedenim postupcima javnih nabavki – Informacioni sistem e-Nabavke. Cilj uspostave ovog sistema je da doprinese uštedi javnih sredstava, kao i transparentnosti i efikasnosti javnih nabavki.
„E-nabavke mnogo doprinose uštedi javnih sredstava kroz razne vidove. Najveće uštede su ostvarene putem provođenja e-aukcija, kao načina provođenja dijela postupka javne nabavke koji uključuje podnošenje novih nižih cijena. U prvih šest mjeseci 2018. godine, putem korištenja elektronske aukcije ostvarena je ušteda od 20.926.520,21 KM u postupcima javnih nabavki. Dakle, početne cijene su spuštane i ostvaren je ovoliki iznos uštede u samo šest mjeseci. To smatramo prilično velikim uspjehom“, naglašava Salčin.
Također, veliki problem u sistemu javnih nabavki u BiH je i to što ponuđači nemaju povjerenje u sistem pravne zaštite te u većini slučajeva ne podnose žalbe.
„Sistem pravne zaštite u potpunosti je oslonjen na ponuđače i jedino oni mogu ulagati žalbe na svakodnevnu korupciju u javnim nabavkama. U zemljama regiona, takva prava imaju institucije srodne Agenciji za javne nabavke, revizorske institucije, pravobranilaštva, a u Srbiji čak i Institut građanskog nadzornika koji prati postupke velike vrijednosti i njihovu realizaciju“, rekla je Aleksandra Martinović iz Transparency Internationala u BiH na konferenciji Reforma javnih nabavki u BiH, održanoj u junu ove godine.
Izmjene Zakona prioritet
Kao jednu od najznačajnijih aktivnosti koje je Agencija realizirala u prethodom periodu je upravo priprema Nacrta zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama.
“Što se tiče Nacrta zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama, krajem novembra prošle godine formirana je radna grupa od 19 članova koji su u junu završili sa pripremama Prijedloga izmjena i dopuna Zakona o javnim nabavkama. Prijedlozi radne grupe sada prolaze proces javnih konsultacija sa cjelokupnom zainteresiranom javnošću koja želi biti uključena u proces izmjena i dopuna Zakona o javnim nabavkama te će tek nakon toga prijedlog Zakona ići u zakonodavnu proceduru. Bitno je naglasiti da će izmjene i dopune Zakona ići paralelno sa nadogradnjom Portala javnih nabavki. Prijedlozi radne grupe idu u smjeru harmonizacije sa direktivama EU iz 2014. godine (Direktiva 24/2014 i Direktiva 25/2014), poboljšanju postojećih zakonskih rješenja, usklađivanju sa daljnjim razvojem sistema E-nabava, eliminaciji tehničkih grešaka, jasnijoj definiciji nejasnih pojmova i povećanju transparentnosti, generalno poboljšanju sistema javnih nabavki. Prateći ciljevi su reforma sistema javnih nabavki u BiH, borba protiv korupcije uvođenjem antikorupcionih odredbi i instituta, potpuna transparentnost postupaka javnih nabavki i organizacijske novine za koje se pretpostavlja da će poboljšati nivo implementacije zakona te stvoriti pretpostavke za potpuno usklađivanje sa EU standardima javnih nabavki u budućnosti”, objašnjava Salčin.
S druge strane, direktor Antikorupcijske mreže ACCOUNT Eldin Karić smatra da je sistem javnih nabavki osmišljen da se novac iz javnih fondova prebacuje na privatne račune.
“Radna grupa koju je formiralo Vijeće ministara BiH pokušala je da nekim izmjenama, Zakon o javnim nabavkama uskladi sa direktivama EU, ali na osnovu onoga što smo vidjeli nismo zadovoljni, jer izmjene nisu išle u antikoruptivnom smjeru, već da Zakon bude efikasniji i pogodniji za ugovorene organe”, pojasnio je Karić.
Osim pripreme Nacrta, Agencija je također održala i obuke službenika za javne nabavke. Planirana je i obuka tužilaca i sudija te konstatno unaprjeđenje Portala javnih nabavki. Značajne aktivnosti su i praćenje postupaka javnih nabavki preko obavještenja i drugih izvora, uspješna saradnja sa drugim institucijama, a posebno sa nevladinim sektorom. Salčin ističe da ostvarenje strateških ciljeva utvrđenih Strategijom razvoja javnih nabavki za razdoblje 2016.-2020. ide zadovoljavajućom dinamikom
„Ono na čemu bi se dalo poraditi jeste poticanje malih i srednjih preduzeća na učestvovanje u postupcima javnih nabavki, veća zastupljenost zelenih javnih nabavki, jačanje nadzora i kontrole izvršenja ugovora javnih nabavki. Agencija za javne nabavke trenutno upošljava 24 zaposlenika na sve tri lokacije, s tim da oko deset ljudi radi na konkretnim poslovima koji se tiču legislative, praćenja, obuke i ostalih nadležnosti“, dodaje Salčin.
Šta donose predložene izmjene
Kada su u pitanju najvažnije izmjene koje bi trebao donijeti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama Salčin navodi da se one odnose na:
- Uvođenje obaveze objavljivanja svih planova javnih nabavki i informacija o
realizacijama ugovora na Portalu javnih nabavki;
- Dalji razvoj elektronskih javnih nabavki i uvođenje dinamičkog sistema kupovine;
- Osnivanje posebnog inspektorata za javne nabavke pri Agenciji za javne
nabavke, po uzoru na neke zemlje regije, sa širokim ovlaštenjima za istraživanje
zloupotreba i korupcije u javnim nabavkama;
- Uvođenje tzv. negativnih referenci za ,,tašna-mašne”, firme koje nesmetano
isporučuju loše robe, usluge ili radove za previsoke cijene;
- Veći pristup ugovorima o javnim nabavkama za mala i srednja preduzeća;
- Propisivanje posebnog krivičnog djela za ozbiljna kršenja javnih nabavki;
- Povećanje novčane kazne za odgovorne osobe ugovornih organa i ponuđađača za
kršenje Zakona;
- Sukob interesa u javnim nabavkama modelira prema evropskim standardima;
E-aukcija i dalje nepoznanica
U Bosni i Hercegovini e-aukcija u postupcima javne nabavke koristi se od 14. septembra 2016. godine kada je stupio na snagu Pravilnik o uslovima i načinu korištenja e-Aukcije u sistemu e-Nabavke. Ovim Pravilnikom aukcija je definirana kao način provođenja dijela postupka javne nabavke, koji uključuje podnošenje novih cijena, izmijenjenih naniže, ili cijena i novih (poboljšanih) vrijednosti koje se odnose na određene elemente ponuda, a odvija se nakon početne ocjene ponuda i omogućava njihovo rangiranje pomoću automatskih metoda ocjenjivanja u informacionom sistemu e-Nabavke.
Pravilnik definira i obaveznost korišenja e-aukcije u postupcima javnih nabavki u kojima se kao kriterij za dodjelu ugovora koristi najniža cijena te su ugovorni organi dužni planirati provođenje e-aukcije u minimalno 50 posto ovakvih postupaka u ovoj godini, 80 posto postupaka u slijedećoj godini, a od 2020. godine svi postupci u kojima je kriterij za dodjelu ugovora najniža cijena moraju imati planiranu e-aukciju.
„Od 14. septembra 2016. godine pa do 18. juna 2018. godine e-aukcija je planirana u 10.734 postupka, a održano ih je ukupno 5.511. Razlika u broju planiranih i broju održanih e-aukcija proizilazi iz činjenice da se e-aukcija ne održava ukoliko je u postupku zaprimljena samo jedna prihvatljiva ponuda ili ukoliko se postupak poništava iz bilo kojeg razloga. U 2016. godini planirano je 30, a održana 21 aukcija, u 2017. godini planirano je 5.686 aukcija, a održano 2.713 e-aukcija, dok je u 2018. godini planirano 5.019 e-aukcija, a održano 2.777 “, za Business magazine kaže Edvin Šarić, pravni ekspert i konsultant Agencije za pravni konsalting i edukaciju Apke.
Šarić dodaje da e-aukcija ima potencijal da donese velike uštede za ugovorne organe, ali također može da uzrokuje povećanje troškova nabavke i doprinosi provođenju nelegalnih praksi kao što je kolizija ponuđača u postupku javne nabavke.
„S obzirom na to da je BiH malo tržište često se dešava da je u postupku nabavke zaprimljena samo jedna ponuda te ukoliko je ta ponuda zbog e-aukcije uvećana u odnosu na realnu vrijednost nabavke onda se može reći da je e-aukcija uzrokovala povećanja troškova nabavke za ugovorni organ. Pored toga, u većem broju postupaka u toku e-aukcije nadmeću se samo dva ponuđača, a što povećava mogućnost kolizije učesnika e-aukcije na štetu ugovornog organa. Analizom postupaka nabavke primijećeno je da su ugovorni organi ostvarili značajne uštede u postupcima nabavke u kojima postoji veća konkurencija (više od tri prihvatljive ponude) te se ove uštede kreću i više od 90 posto. Tako npr. postoje postupci nabavke usluga u kojima je po završetku e-aukcije postignuta cijena od 0,01 KM što faktički predstavlja besplatnu nabavku za ugovorni organ“, objašnjava Šarić.
Prema njegovim riječima detaljan izračun učinka e-aukcije na javne nabavke u BiH još uvijek nije odrađen tako da se ne može zaključiti da li je aukcija donijela više koristi ili štete nabavkama u našoj državi. Iako se e-aukcija u javnim nabavkama u BiH koristi od septembra 2016. Godine, ova praksa je i dalje relativno nova za ponuđače iz BiH i okruženja te navedeni ponuđači imaju dosta nedoumica vezanih za učešće u postupku nabavke u kojem je planirana e-aukcije.
