Tema broja: Neefikasna pravna zaštita pred URŽ-om u postupcima javnih nabavki

Ured za reviziju institucija BiHje proveo reviziju učinka o temi„Pravna zaštita u postupcima javnih nabavki pred Uredom za razmatranje žalbi BiH“,pri čemu je utvrđeno da u URŽ nije postupao u svim slučajevima blagovremeno, da postoji praksa neujednačenog postupanja u istim ili sličnim slučajevima, što je najviše posljedicavelikog broj primljenih žalbi u toku jedne godine, te nepopunjenost broja sistematiziranih radnih mjesta u URŽ.

245
Javne nabavke

Piše: Mirela Haskić-Suša

Odredbama Zakona o javnim nabavkama BiH propisana je žalba, kao sredstvo pravne zaštite u postupcima javnih nabavki. Žalba  se  izjavljuje  ugovornom  organu  u  pisanoj formi  direktno,  elektronskim  putem ili preporučenom poštanskom pošiljkom te je ugovorni organ dužan  u  roku  od  pet  dana  od  dana zaprimanja žalbe utvrditi blagovremenost, dopuštenost i da li je žalba izjavljena od ovlaštenog lica. Nakon što izvrši provjeru procesnih pretpostavki i utvrdi da je žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlaštene osobe, ugovorni organ ima mogućnost korigovati sam sebe, na način da ispravi radnju, poduzme činjenje ili može postojeću odluku staviti van snage i zamijeniti je drugom ili poništiti postupak javne nabavke. Ako ugovorni organ postupajući po žalbi utvrdi da je žalba blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštenog lica, ali je  neosnovana,  dužan  je  u  roku  od  pet  dana  od  datuma zaprimanja žalbu proslijediti Uredu za razmatranje žalbi BiH,sa svojim izjašnjenjem na navode žalbe,kao i kompletnom  dokumentacijom u vezi s   postupkom protiv kojeg je izjavljena žalba. Da bi URŽ pristupio razmatranju žalbe, prethodno provjerava da li je uplaćena naknada za pokretanje žalbenog postupka koja, zavisno od procijenjene vrijednosti javne nabavke iznosi od 500 KM do 10.000 KM.

URŽ je tokom 2018.godine  zaprimio ukupno   3.652  žalbe koje su  podnesene u postupku javnih nabavki, od kojih je 1.409 uvaženih žalbenih zahtjeva, 1.167 ih je odbačeno, 544 je odbijeno, u 106 slučajeva je postupak obustavljen, 92 zahtjeva su proslijeđena na postupanje nadležnom organu dok je neriješenih predmeta 244. U 2019. godini prema preliminarnim podacima,URŽ je zaprimio ukupno 3.235 žalbi od kojih je uvaženo 1.162, 1.250 je odbačeno,584 je odbijeno, 62 je proslijeđeno na postupanje nadležnom organu dok ih je 85 neriješeno.

Neblagovremenost postupanja

Kao jedan od nedostataka sistema za javne nabavke privrednici navode i previsoke naknade za pokretanje žalbenog postupka, koji ide na štetu naročito malim i srednjim preduzećima, kao i podnošenje neosnovanih žalbi koje imaju za cilj odugovlačenje i opstruiranje postupka javnih nabavki.  S obzirom da izjavljena žalba ima suspenzivno dejstvo, jako je bitna blagovremenost i efikasnost postupanja URŽ-a  te je prema Zakonu URŽdužan donijeti zaključak ili rješenje po žalbi u roku od 15 dana, od dana kada ugovorni organ kompletira žalbu, ali  ne  kasnije  od  30  dana  od  dana  kada  primi  žalbu  od ugovornog organa. U  izuzetno  složenim  slučajevima  predsjedavajući  URŽ-azaključkom  može  produžiti rok, ali ne  duže  od  30  dana.  Ured za reviziju institucija Bosne i Hercegovine je proveo reviziju učinka na temu „Pravna zaštita u postupcima javnih nabavki pred Uredom za razmatranje žalbi BiH“.

„Glavni nalazi revizije koji prikazuju odstupanja od kriterija koje je revizija koristila prilikom procjene predmeta revizije, tj. rješavanja žalbi u postupcima javnih nabavki, pokazuju da URŽ nije blagovremen u svim slučajevima rješavanja žalbi u postupcima javnih nabavki, da ne primjenjuje zakonsku odredbu donošenja zaključaka o produžavanju roka rješavanja žalbi, te da nije uspostavio praksu praćenja, mjerenja i izvještavanja o rokovima u kojima donosi odluke po žalbama u odnosu na zakonski utvrđene rokove. URŽ nije propisao proceduru ujednačavanja postupanja i prakse u donošenju odluka po žalbama u postupcima javnih nabavki. Također, URŽ nije uspostavio praksu praćenja, proučavanja i razmatranja sudske prakse između svih članova URŽ-a, te u donošenju odluka po žalbama ne poštuje uvijek pravno shvatanje i primjedbe u pogledu postupka, utvrđene u presudama Suda BiH. URŽ osigurava nizak nivo transparentnosti relevantnih podataka iz žalbenih postupaka“, za Business Magazine kaže Davorka Lučić, revizor učinka.

Nalazi revizije pokazuju daoko tri posto predmeta žalbi primljenih u 2017. i 2018. godini URŽ nije blagovremeno riješio. Pored toga, za oko 23 posto predmeta žalbi URŽ je trebao ocijeniti potrebu za produžavanjem roka rješavanja žalbi od 30 do krajnjih 60 dana, međutim, URŽ nije uspostavio praksu donošenja zaključaka o produžavanju roka rješavanja žalbi. Nalazi revizije ukazuju i na dugo trajanje procesnog rješavanja žalbi u URŽ-u, kao i na slabosti u dijelu praćenja i izvještavanja o ostvarenim rokovima rješavanja žalbi.

Neblagovremeno rješavanje žalbi ostavlja negativne  posljedice za građane, javnu upravu i privredu u BiH.

„Kao posljedica za građane u BiH, može se javiti neblagovremeno pružanje usluga koje su predmet javnih nabavki, što je posebno osjetljivo u oblastima kao što su zdravstvo, školstvo, sigurnost i sl. Potreba za unapređenjem efikasnosti se neminovno javlja i zbog očekivanja ugovornih organa i ponuđača u BiH, koja su usmjerena na što kvalitetniju pravnu zaštitu u postupcima javnih nabavki. Neblagovremenorješavanje žalbi u postupcima javnih nabavkiima negativne posljedice u vidu odgađanja nastavka postupaka javnih nabavki za vrijeme duže od neophodnog, odnosno, u krajnjem slučaju, u vidu zaustavljanja privrednih i ekonomskih tokova u zemlji, kao i u vidu mogućih posljedica da ugovorni organi nezakonito okončavaju postupke javnih nabavki prije donošenja konačnih odluka URŽ-a po žalbama i time ugrožavaju ispunjavanje cilja najefikasnijeg korištenja javnih sredstava. Neefikasno preduzimanje aktivnosti u ostvarivanju zakonski utvrđenih rokova je, također, prisutno i u ponovnom rješavanju žalbi u skladu s odlukama Suda BiH, kada URŽ samovoljno određuje rokove rješavanja žalbi i time onemogućava strankama u žalbenom postupku blagovremeno ostvarivanje dalje pravne zaštite.U datim okolnostima u kojim funkcionira URŽ, što se prije svega odnosi na veliki broj primljenih žalbi u toku jedne godine, te nepunu popunjenost broja sistematizovanih radnih mjesta, URŽ nije iskoristio sve mogućnosti koje mu stoje na raspolaganju da bi osigurao kvalitetnu pravnu zaštitu u svim slučajevima rješavanja žalbi u postupcima javnih nabavki, te bi realizacija preporuka revizije učinka koje su upućene URŽ-u trebala doprinijeti poboljšanju kvaliteta pravne zaštite u postupcima javnih nabavki“, pojašnjava Lučić.

Željka Klobučar, predsjedavajuća URŽ-a za Business Magazine naglašava da je najčešćirazlogzadužetrajanjepostupkapo žalbi u nekimslučajevima složenostpredmetakojiiziskujetraženjemišljenjanadležnihtijela, kaoinemogućnostangažiranjasudskihvještaka, odnosno,stručnihosoba zbog nedostatka budžetskih sredstava.

„Pravodobnost rješavanja žalbi nije ostvarena jedino u izuzetno složenim predmetima, u kojima je ovo tijelo ponovno odlučivalo po sudskoj presudi, i u kojima je ponovno prikupljalo određene dokaze. Osim toga nepravodobnost donošenja zaključaka kojima se žalba odbacuje kao neuredna, dešavala se isključivo u slučajevima gdje je ovo tijelo, sukladno ZUP-u, dokaz o dostavljanju uručenju poziva/zaključka moralo „čekati“ od pošte, objavljivati na oglasnoj ploči, a kada stranka isti neće da primi“, pojašnjava Klobučar.

Ujednačavanje prakse

S ciljem pravne sigurnosti URŽtreba  vršiti ujednačavanje postupanja i prakse u donošenju svojih odluka po identičnim ili sličnim žalbenim navodima u postupcima javnih nabavki. Usvajanje procedura ujednačavanja postupanja i prakse u donošenju odluka po žalbama u postupcima javnih nabavki nije zakonski utvrđena obaveza URŽ-a. Međutim, u Strategiji razvoja javnih nabavki Bosne i Hercegovine za period 2016–2020. godina je identificirano da „URŽ treba pripremiti i usvojiti dopune Poslovnika kojim će se definirati procedure u saradnji s filijalama, u cilju osiguranja jedinstvenog pristupa i tumačenja ZJN-abez obzira na mjesto gdje se donosi odluka“.

„Negativne posljedice se mogu javiti prvenstveno u vidu nejednakog tretmana i diskriminacije ugovornih organa i ponuđača u sistemu javnih nabavki, a također i u vidu stvaranja pravne nesigurnosti za učesnike u sistemu javnih nabavki. U toku provođenja revizije naišli smo na različita mišljenja članova URŽ-a o ujednačavanju postupanja i prakse u donošenju odluka URŽ-a. Prema mišljenju pojedinih članova URŽ-a, članovi URŽ-a su nezavisni u donošenju odluka po žalbama, što znači da im se ne mogu nametati određeni stavovi u donošenju odluka, dok pojedini članovi URŽ-a smatraju da postoji nedostatak komunikacije i razmjene iskustava između filijala i sjedišta URŽ-a, kao i zauzimanja zajedničkih stavova o određenim pitanjima, što je neophodno da bi postojala dosljednost u donošenju odluka i da bi se strankama u žalbenim postupcima osigurala pravna sigurnost“, ističe Lučić.

Klobučar ističe da su, prema članu 93. stav 9 ZJN „Članovi URŽ-a u izvršavanju svoje funkcije neovisni, jednaki i vezani isključivo za Ustav BiH i zakone u BiH“.

„S tim u svezi postupanja članova URŽ-a u sjedištu u Sarajevu i u podružnicama u Mostaru i Banja Luci su u najvećem broju indentična. Razlike se javljaju samo u nekim slučajevima, i to onima koji proizilaze iz stavova iznijetih u presudama Suda BiH, pri čemu valja naglasiti da ni stavovi dva-tri vijeća Upravnog odjeljenja Suda BiH nisu nekada indentični po istim pitanjima.U cilju što ujednačajnije prakse u radu članova URŽ-a u sjedištu i podružnicama, u postupku je i obezbjeđenje komunikacije putem video linka“, dodaje Klobučar.

Protiv odluke URŽ-a ugovorni organ i učesnici u postupku mogu   pokrenuti   upravni   spor   pred   Sudom   Bosne   i  Hercegovine  u  roku  od  30 dana od dana prijema odluke.  U 2018. godini pred Sudom BiH pokrenuto  je ukupno   450  upravnih sporova (u odnosu na 1.409 uvaženih i 544 odbijene žalbe), dok za 2019. godinu još uvijek nisu dostupni preliminarni rezultati. Nalaz revizije  je utvrdio da u postupanju po presudama Suda BiH,URŽ ne poštuje uvijek pravno shvatanje i primjedbe u pogledu postupka utvrđene u presudama Suda BiH, što predstavlja nepoštivanje Zakon o upravnim sporovima BiH, tj. neprovođenje odluka Suda BiH kao organa koji pruža sudsku zaštitu u postupcima javnih nabavki.

„Analizom predmeta žalbi primljenih u URŽ-u u 2017. i 2018. godini, koji su uzeti za uzorak, utvrđeni su određeni slučajevi postupanja URŽ-a protivno pravnom shvatanju i primjedbama Suda BiH u pogledu postupka. Za potrebe ilustracije navedenog, u tekstu Izvještaja naveden je primjer u kojem URŽ nije postupio po pravnom shvatanju Suda BiH i nakon većeg broja donesenih presuda po istom pitanju, kao i primjeri u kojima je URŽ postupio po pravnom shvatanju Suda BiH, ali tek nakon donošenja i druge presude Suda BiH po istom predmetu“, pojašnjava Lučić.

Po Poslovniku URŽ-a Kolegij URŽ-a (kojeg čine tri člana iz sjedišta URŽ-a, između kojih se rotacijom bira predsjedavajući i po jedan član-ovlaštena osoba iz podružnice) je kordinacijsko tijelo. Klobučar navodi da prema Pravilniku o unutrašnjem ustrojstvu URŽ-aslužbenik za koordinaciju dokumentacije redovno koordinira sa svim lokacijama u cilju koordinacije dokumentacije, a što  podrazumijeva aktivnosti koje se provode s ciljem osiguranja što većeg stepena usklađenosti vertikalne i horizontalne koordinacije dokumentacije u radu URŽ-a na svim lokacijama, čijim djelovanjem se osigurava  sveobuhvatan  i ujednačen pristup dokumentima  na svim lokacijama u cilju  informiranosti menadžmenta, poslovanja  URŽ-a i komunikacije sa drugim institucijama.

“Presude Suda BiH kojima se rješavaju upravni sporovi protiv odluka URŽ-a razmjenjuju se između svih članova URŽ-a, ali je evidentno da nedostatk stručnog osoblja ima svoje reprekusije i na pravodobno uočavanje potrebe za razmjenom mišljenja u svezi uočenih stavova Suda BiH, osobito kada su isti neujednačeni”, naglašava Klobučar.

URŽ je u skladu sa Izvještajem revizije učinka donioPlan aktivnosti, kojim je odredio mjere, odgovorne osobe i rokove  o postupanju po preporukama revizora.

„S tim u svezi naglašavamo da jedan dio tih mjera podrazumijeva učešće drugih institucija (Ministarstva financija i trezora BiH, odnosno Vijeća ministara BiH, a sve s ciljem odobravanja dostatnog proračuna, posebno glede novog zapošljavanja),jer je evidentno da je najveća „kočnica“ u što većoj efikasnosti ovog tijela – nepopunjenost kadrovima, čak ni prema važećem Pravilniku o unutarnjem ustrojstvu-58 posto popunjenost u odnosu na sistematizirano, pri čemu ne treba zaboraviti da su ovom tijelu, u međuvremenu, u nadležnost dati i drugi poslovi (povrat naknada i sl.)“, dodaje Klobučar.

Kako bi se osigurala efikasnija pravna zaštita u postupcima javnih nabavki, Klobučar naglašava da bi itekako bilo poželjno održavati zajedničke seminare sa sucima Suda BiH, kako bi se razmjenila mišljenja stručnjaka u oblasti upravnog postupka/upravnog spora i članova URŽ-a kao stručnjaka u području javnih nabavki, a što se do sada nije uspjelo ostvariti.

„Posebno valja naglasiti da bi ugovorna tijela trebala pokazivati veću zainteresiranost u situacijama kada dobiju presudu Suda BiH kojom je odlučeno u upravnom sporu po rješenju URŽ-a, a u svezi javne nabavke koju su provodila ta ugovorna tijela. Naime, URŽ nije stranka u upravnom sporu i nema mogućnosti iskoristiti izjavljivanje vanrednog pravnog lijeka (zahtjev za preispitivanje sudske presude npr.), a ugovorna tijela, koja jesu stranka u postupku, to nikada do sada nisu iskoristila. Ovo posebno stoga što u BiH nema Vrhovnog suda BiH koji bi ujednačavao praksu u upravnim sporovima proisteklim iz javnih nabavki“, ističe Klobučar.

 

 

PREKOMirela Haskić-Suša
IZVORBusiness Magazine
PODIJELI

OSTAVITI ODGOVOR

Please enter your comment!
Please enter your name here